O retorno da política internacional em uma forma bastante tradicional foi inevitavelmente acompanhado por uma diminuição na importância e eficácia das instituições internacionais. Os eventos de 2020 e as tendências por trás deles nos obrigaram a nos voltar para a questão de saber se essas instituições deveriam existir como são, escreve o Diretor do Programa do Clube Valdai, Timofei Bordachev.
Há trinta anos, em Paris, os países da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) assinaram um documento denominado Carta de Paris para uma Nova Europa. Essa declaração em grande escala não apenas pôs fim formal à Guerra Fria, mas também se tornou um dos documentos centrais da nova ordem mundial. Essa ordem foi baseada nos princípios e valores que se formaram depois de 1945 dentro da comunidade de democracias liberais liderada pelos Estados Unidos e seus aliados mais próximos, e baseada na absoluta superioridade militar e política da América entre os países do Ocidente. O fim da Guerra Fria globalizou essa superioridade e, por quase três décadas, determinou a imagem da política externa e da interação entre os estados do mundo.
A presença de um único líder mundial possibilitou falar da emergência do fenômeno da política mundial – um sistema especial de relações em que não apenas Estados, mas também atores não estatais foram incluídos. E o mais importante, um sistema que possui, devido à capacidade de um poder de agir como juiz e distribuidor dos benefícios da globalização, os sinais das relações sociais inerentes à estrutura interna da sociedade. No marco dessa ordem, existiam instituições que eram controladas pelos vencedores da Guerra Fria e pelas regras que foram escritas por eles. A política internacional, como um sistema no qual os Estados permanecem os principais e únicos participantes, e no qual o equilíbrio de poder e moralidade é regulado apenas pela boa vontade deles, caiu temporariamente nas sombras, apenas para voltar em 2020.
Agora, o sistema internacional se encontra em um estado de grande estresse causado pela mais ampla redistribuição de poder entre as principais potências desde a primeira metade do século XX. O colapso dos impérios europeus durante a Primeira Guerra Mundial (1914-1918) ocasionou a ascensão da Rússia e os Estados Unidos, embora não imediatamente, e a China se juntou a eles um pouco mais tarde no grupo das grandes potências mundiais. Agora, as duas primeiras potências ainda são capazes de exercer uma influência decisiva sobre o estado das coisas no mundo, mas estão gradualmente enfraquecendo e economizando suas forças.
O poder chinês, por sua vez, entrou em fase de expansão. O crescimento colossal de suas oportunidades econômicas não apenas levou a um conflito com os Estados Unidos, que viu essas oportunidades diminuírem, mas também levou ao colapso de todas as instituições, regras e normas que surgiram após a Segunda Guerra Mundial. Esses pilares institucionais de relativa paz entre as potências foram baseados no equilíbrio de poder que emergiu durante a Guerra Fria e imediatamente após o seu fim, e não podem ser adaptados à nova distribuição de capacidades de poder sem sua própria reestruturação em grande escala.
Na Europa, as mudanças no equilíbrio de forças levaram a um aumento significativo das capacidades da Alemanha, que aproveitou ao máximo os benefícios que sua economia havia recebido da zona do euro e que sua política externa recebeu com o deslocamento de quase todos os fatores cruciais que afetam a hierarquia do Estado no contexto das instituições e mecanismos jurídicos da União Europeia. A saída da Grã-Bretanha da UE foi uma reação ao crescimento do poder alemão, mas, a julgar por seus resultados, finalmente destruiu o equilíbrio interno de poder na integração europeia.
No início de 2020, bastou um gatilho para que essas mudanças se tornassem irreversíveis. A pandemia de coronavírus COVID-19, que também começou na China, impactou toda a ordem internacional. Não surpreendentemente, a maioria dos estados respondeu a essa pandemia fechando fronteiras e contando com suas próprias forças. Em quase todos os casos, a reação dos governos nacionais revelou-se a mais arcaica possível – a concentração de recursos no cumprimento de obrigações para com seus cidadãos e o fortalecimento do controle do Estado. O tráfego internacional foi interrompido e a mobilidade internacional tornou-se, com algumas exceções, bastante difícil. O primeiro exemplo de quarentena total e fechamento absoluto para o mundo exterior foi dado pela China, que é tradicionalmente criticada por sua falta de democracia pelos governos e meios de comunicação dos países ocidentais.
Praticamente não observamos outros efeitos – o reforço da cooperação transfronteiriça ou a estreita coordenação das ações, com exceção da União Europeia e, curiosamente, da União Econômica da Eurásia, onde se desenvolve uma coordenação intergovernamental bastante eficaz. No longo prazo, a política de fechamento de fronteiras levará à redução de muitos mecanismos informais de globalização e ao crescimento do nacionalismo e da xenofobia na maioria dos países do mundo.
O retorno da política internacional em uma forma bastante tradicional é inevitavelmente acompanhado por uma diminuição na importância e eficácia das instituições internacionais. Os acontecimentos de 2020 e as tendências por trás deles até nos forçaram a nos voltar para a questão de saber se essas instituições deveriam existir como estão. Essas instituições foram criadas não apenas como um reflexo do equilíbrio de poder de meados do século passado, mas também como uma forma de resolver os problemas inerentes a este período histórico. Em 2020, o principal destruidor das instituições internacionais foi o conflito sistêmico entre a China e os Estados Unidos. Pequim busca influenciar as instituições de acordo com as novas oportunidades, e os Estados Unidos – para reter a capacidade de determinar suas políticas ou destruí-las nos casos em que não possam servir aos interesses nacionalistas de Washington. Mesmo que o novo governo democrata nos Estados Unidos recupere o apoio formal a certas instituições internacionais, o destino dela se torna cada vez mais incerto.
É óbvio que o sistema das Nações Unidas está em uma crise séria. Em 2020, dissemos adeus às esperanças de que o Conselho de Segurança possa desempenhar o papel de gerador efetivo dos interesses comuns das principais potências militares. Portanto, a discussão sobre a composição dos membros permanentes do Conselho de Segurança e o direito de veto torna-se cada vez mais urgente. Acontece em um momento em que o mais importante e único limitador da atividade arbitrária por parte das grandes potências adquire significado simbólico, assim como a capacidade de bloquear qualquer decisão da ONU se ela não atender aos interesses nacionais.
Outra instituição básica de uma ordem mundial perdida – a Organização Mundial do Comércio – está paralisada pela crise de seu sistema de arbitragem. Como resultado, todo o sistema de resolução de disputas comerciais na OMC perdeu seu significado e, mesmo que os países violem as regras do comércio internacional, nenhuma das disputas entre eles pode ser resolvida. Observamos que uma grande variedade de estados está se voltando cada vez mais para outros mecanismos de solução bilateral de controvérsias comerciais e o fim das guerras comerciais, que se tornaram uma prática internacional comum em 2020.
Já mencionamos acima que a integração europeia, apesar do seu sucesso como instituição de cooperação regional, enfrenta agora uma crise. A razão desta crise é também o forte fortalecimento de seu maior participante (Alemanha), enquanto o segundo mais importante (França) se enfraqueceu. A política exigente e inconsistente de Paris no que diz respeito à maioria das questões domésticas e internacionais começou a der efeitos regionais. Na maioria dos casos, a França deve agora seguir em linha com a política alemã, e é extremamente alarmante que, quando Berlim conseguir um novo chanceler, essa política corra o risco de se tornar menos sábia e sofisticada. As decisões que foram tomadas para superar a crise associada ao impacto da pandemia nas economias nacionais aumentaram significativamente a influência dos Estados nas instituições pan-europeias. Nas últimas semanas de 2020, uma nova crise dentro da UE foi desencadeada pelo comportamento da Hungria e da Polônia – eles se recusaram a aprovar uma nova perspectiva orçamentária da UE, que inclui fundos para a recuperação da pandemia – em resposta às reivindicações de Bruxelas e Berlim sobre os processos políticos internos em ambos os países. Muito provavelmente, o orçamento ficará “suspenso” indefinidamente e, mesmo depois de o problema ser resolvido de uma forma ou de outra, a União Europeia já entrou numa nova crise, agora ao nível das relações interestatais. O próximo teste será a saída de Angela Merkel do cargo de Chanceler Federal da Alemanha. Durante os anos do governo de Merkel, este país adquiriu uma influência desproporcional no desenvolvimento de toda a Europa, e quando um político menos experiente, propenso a concessões, se torna o líder, devemos esperar uma crise de integração completa e o fortalecimento das tendências centrífugas. É por isso que agora é importante que Berlim adote o orçamento – então, ele manterá as alavancas econômicas de governança da União Europeia por meio de seus “representantes” na Áustria e na Holanda.
No final de 2020, no dia 22 de novembro, chegou ao fim a existência de um dos mais importantes instrumentos para a construção da confiança mútua após o fim da Guerra Fria na Europa, o Tratado de Céus Abertos. Os Estados Unidos concluíram os procedimentos necessários para uma retirada unilateral deste acordo. O evento tornou-se profundamente simbólico, apesar do fato de a reação oficial russa ter sido bastante calma. O sistema do Tratado de Céus Abertos foi criado não apenas como uma forma de aumentar a transparência mútua dos preparativos militares, mas como uma confirmação de que os países da OSCE nem mesmo farão tais preparativos em relação uns aos outros no futuro. A retirada dos Estados Unidos do sistema do Tratado de Céus Abertos significa um retorno completo da Guerra Fria na Europa.
Em condições de crise total das instituições internacionais, as associações mais importantes para a Rússia – a Organização de Cooperação de Xangai (SCO) e o grupo BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China, África do Sul) – entraram em uma fase difícil. A adesão da Índia e do Paquistão à SCO limitou significativamente a eficácia desta organização no sentido institucional tradicional. Ao mesmo tempo, ainda existe a possibilidade de a SCO desempenhar o papel de plataforma de negociação macrorregional para um grande grupo de países da Eurásia, onde não a solução de problemas, mas a oportunidade de discuti-los constantemente em uma mesa redonda. será considerado uma conquista.
As perspectivas para o BRICS parecem muito mais interessantes. Ao longo dos anos, este grupo tem cooperado em cada vez mais áreas e em diversos assuntos. A diplomacia nacional se esforçou ao mesmo tempo para dar ao BRICS o caráter de uma instituição internacional tradicional – para aumentar o número de esferas de interação prática – e para implementar suas agendas puramente nacionais. O BRICS, ao contrário de outras instituições da Ordem Mundial Liberal, não está em crise. Além disso, a impossibilidade de surgimento de reivindicações de um país pela liderança única nesta organização deu a chance de que o BRICS se tornasse o protótipo da instituição de governança internacional de uma nova era, na qual o poder e a hegemonia de valores de uma potência ou um grupo restrito de estados dominado por uma potência será impossível.
Neste cenário de desintegração da ordem internacional pós-Guerra Fria, as prioridades de política externa mais importantes da Rússia estavam relacionadas à estabilização das relações com a China, restaurando a ordem em sua periferia imediata; a restringir as manifestações negativas da luta dos EUA para manter a influência global e, enfim, habituar-se a um novo formato de relações com o seu parceiro econômico mais importante, a vizinha Europa. E se as relações com os Estados Unidos e a China são de fundamental importância para a sobrevivência da Rússia de uma perspectiva estratégica, então a Europa e seus vizinhos no espaço da ex-URSS são sua maior prioridade tática.
Publicado no site do Valdai Club em 04.01.2021.
